27.1.2004

Säilöönottopäätökset

Apulaispoliisipäällikön päätettyä turvapaikkaa hakeneen ulkomaalaisen A:n ottamisesta ulkomaalaislain 45, 46 ja 47 §:n nojalla säilöön Oulun käräjäoikeus päätöksellään 7.11.2002 ja Helsingin käräjäoikeus päätöksellään 21.11.2002 määräsivät A:n edelleen pidettäväksi säilössä.

Helsingin hovioikeuden päätös 23.1.2003

A kanteli hovioikeuteen ja lausumillaan säilöönottamista ja säilössäpitämistä koskevilla perusteilla vaati, että hänet määrätään päästettäväksi heti vapaaksi.

Hovioikeus lausui, että ulkomaalaislain nojalla tehtyyn säilöönottamista koskevaan päätökseen ei lain 60 §:n nojalla saanut hakea muutosta valittamalla. Kanteluoikeus määräytyi oikeudenkäymiskaaren kantelua koskevien säännösten mukaan. Koska ei ollut väitettykään, että asiassa olisi tapahtunut oikeudenkäymiskaaren 31 luvun 1 §:ssä tarkoitettu tuomiovirhe, hovioikeus hylkäsi kantelun.

Asian ovat ratkaisseet hovioikeuden jäsenet Risto Uoti, Pertti Lattunen (eri mieltä) ja Merja Söderström. Esittelijä Kirsi Pulkkinen.

Eri mieltä ollut hovioikeudenneuvos Lattunen lausui seuraavaa: Ulkomaalaislain (378/1991) 60 §:n (1269/1997) mukaan muissa kuin 55 ja 57 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa ei sanotun lain nojalla tehtyihin päätöksiin saa hakea muutosta valittamalla. Voimassa olevassa laissa ei ole säännöstä siitä, että käräjäoikeuden ulkomaalaisen säilöönotetun pitämistä edelleen säilössä koskevaan päätökseen voitaisiin hakea muutosta kanteluteitse. Tällainen säännös oli sen sijaan aikaisemmassa ulkomaalaislaissa (400/1983). Sanotun lain muuttamisesta 4.5.1990 annetulla lailla (408/1990) ulkomaalaislakiin lisätyn 34 §:n mukaan säilöön otettu sai kannella säilöönottoa koskevasta päätöksestä. Kantelulle ei ollut määräaikaa ja se oli käsiteltävä kiireellisenä. Lainmuutokseen liittyvissä esitöissä (HE 29/1990 vp s. 6) mainitun säännöksen todettiin vastaavan pakkokeinolain 1 luvun 27 §:n 2 momenttia. Kantelun tekeminen oli näin ollen vangittuna pitämistä koskevan kantelun tapaan mahdollista myös aineellisoikeudellisella perusteella.

Ulkomaalaislakiin 4.5.1990 annetulla lailla säilöönottamista koskeviin säännöksiin tehdyt muutokset perustuivat Suomea velvoittavien Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen ja Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokouksen vuonna 1966 hyväksymän kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen asettamiin vaatimuksiin. Sanottu lainmuutos saattoi hallituksen esityksen (HE 29/1990 vp s. 1 - 3) mukaan Suomen lainsäädännön sopusointuun Euroopan ihmisoikeussopimuksen ulkomaalaisoikeudellista vapaudenriistoa koskevan määräyksen kanssa.

Voimassa olevaan ulkomaalaislakiin johtaneissa esitöissä ei ole mainintaa kanteluoikeudesta eikä myöskään siitä luopumisesta. Hallituksen esityksen (HE 47/1990 vp s. 1, 4) perusteluissa on todettu, että muutoksenhakuoikeutta ehdotettiin sanotulla lailla olennaisesti laajennettavaksi. Hallituksen esityksessä (s. 3) on viitattu nimenomaisesti siihen, että aikaisempaa ulkomaalaislakia (400/1983) oli säilöönottamista koskevilta osin muutettu siten, että säännökset olivat sopusoinnussa Euroopan ihmisoikeussopimuksen kanssa. Näiden muutosten, joilla on asiayhteydestä päätellen tarkoitettu juuri edellä käsiteltyä 4.5.1990 annetulla lailla toteutettua uudistusta, on todettu sisältyvän myös sanottuun uuteen ulkomaalaislakiin. Esitöissä on edelleen lausuttu, että ulkomaalaisen oikeusasema oli saatettava mahdollisimman lähelle maan omien kansalaisten asemaa, koska perusoikeudet oli taattava pääsääntöisesti myös Suomessa oleskeleville ulkomaalaisille.

Ulkomaalaisten oikeusturvan parantaminen oli ollut ulkomaalaislain uudistamisen tärkeimpiä tavoitteita (HE s. 21).

22.2.1991 annettu voimassa oleva ulkomaalaislaki ja sitä edeltäneeseen ulkomaalaislakiin tehty edellä käsitelty lainmuutos on säädetty ajallisesti lyhyen ajan kuluessa. Vaikka sovellettavassa ulkomaalaislaissa ei olekaan kanteluoikeutta säilöönottopäätöksestä koskevaa säännöstä, mikään lain esitöistä ilmenevä seikka ei viittaa siihen, että tästä oikeudesta olisi tarkoitettu luopua. Edellä mainituista lainvalmisteluasiakirjoista ilmenevien kannanottojen perusteella lainsäätäjän on katsottava tarkoittaneen, että sanottu kanteluoikeus on tätä koskevan säännöksen puuttumisesta huolimatta edelleen olemassa. Tätä tukee myös se, että joulukuussa 2002 annetussa hallituksen esityksessä uudeksi ulkomaalaislaiksi (HE 265/2002 vp) on jälleen ehdotettu nimenomaista säännöstä säilöön otetun kanteluoikeudesta. Ehdotettu säännös vastaa 4.5.1990 annetulla lailla aikaisemmin voimassa olleeseen ulkomaalaislakiin lisätyn 34 §:n sisältöä.

Arvioitaessa säilöönotetun oikeutta muutoksenhakuun on edellä selostettujen lainvalmisteluasiakirjoissa esitettyjen kannanottojen sekä niiden yhteydessä esiintuotujen ihmisoikeussopimusten asettamien velvoitteiden lisäksi otettava huomioon se yleisesti tunnustettu oikeusperiaate, että henkilöllä tulee olla oikeus ainakin kerran saada hakea rajoituksetta muutosta hänen oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskevaan tuomioistuimen ratkaisuun. Suomen perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan oikeus hakea muutosta on turvattava lailla. Oikeus hakea muutosta on eräs oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin tae. Säilöönottaminen merkitsee vakavaa puuttumista henkilökohtaiseen vapauteen ja on siten asiallisesti rinnastettavissa pakkokeinolain nojalla tapahtuviin vapaudenrajoituksiin.

Edellä todetuilla perusteilla päädyn johtopäätökseen, että ulkomaalaislain nojalla säilöön otetulla on oikeus kannella käräjäoikeuden antamasta säilöönottoratkaisusta hovioikeuteen myös aineellisella perusteella.

Perustelut

Säilöönottoon liittyvästä tuomioistuinkäsittelystä säädetään ulkomaalaislain 48 - 51 §:ssä. Ulkomaalaislain 60 §:n mukaan muissa kuin lain 55, 56 ja 57 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa ei tämän lain nojalla tehtyihin päätöksiin saa hakea muutosta valittamalla. Kuten hovioikeus on todennut, on riidatonta, että käräjäoikeuden ratkaisusta saadaan kannella oikeudenkäymiskaaren 31 luvun 1 §:n nojalla. Tällainen kantelu voidaan kuitenkin tehdä vain sillä perusteella, että käräjäoikeuden menettelyssä on tapahtunut lainkohdassa tarkoitettu oikeudenkäyntivirhe. Tässä asiassa kantelu koskee myös päätöksen sisältöä. Asiassa on siksi ensiksi kysymys siitä, saako ulkomaalaisen säilöönottoa koskevassa asiassa ulkomaalaislain 60 §:ään sisältyvästä valitusoikeuden rajoituksesta huolimatta kannella käräjäoikeuden ratkaisusta hovioikeuteen sillä asiallisella perusteella, ettei säilöönotolle ollut laissa tarkoitettuja edellytyksiä.

Suomen lainsäädäntö on ulkomaalaislain mukaisen säilöönoton osalta saatettu sopusointuun Euroopan ihmisoikeussopimuksen vapaudenriistoa koskevan määräyksen kanssa 4.5.1990 annetulla lailla (408/1990). Tuossa yhteydessä aikaisempaan ulkomaalaislakiin (400/1983) lisätyn 34 §:n mukaan säilöön otettu sai kannella säilöönottoa koskevasta päätöksestä. Lainmuutoksen esitöissä (HE 29/1990 vp s. 6) säännöksen todettiin vastaavan pakkokeinolain 1 luvun 27 §:n 2 momenttia, jonka mukaan vangittu saa kannella vangitsemista koskevasta päätöksestä. Tällainen kantelu ei rajoitu vain oikeudenkäyntimenettelyyn liittyviin seikkoihin, vaan vangittu voi saattaa myös vangittuna pitämisen edellytykset ylemmän oikeuden tutkittaviksi.

Voimassa olevaa ulkomaalaislakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 47/1990 vp s. 3) on todettu, että aikaisempaan ulkomaalaislakiin tehdyt muutokset, joilla ulkomaalaisen säilöönottoa koskevat säännökset saatettiin sopusointuun Euroopan ihmisoikeussopimuksen velvoitteiden kanssa, sisältyivät myös ehdotettuun lakiin. Hallituksen esityksen mukaan muutoksenhakuoikeutta ehdotettiin vielä olennaisesti laajennettavaksi. Ulkomaalaisen oikeusasema oli saatettava mahdollisimman lähelle maan omien kansalaisten asemaa, koska perusoikeudet oli taattava pääsääntöisesti myös Suomessa oleskeleville ulkomaalaisille. Lakiin ei kuitenkaan ole otettu sanottua 34 §:ää vastaavaa säännöstä oikeudesta kannella säilöönottoa koskevasta päätöksestä. Lain esitöistä ei ilmene, että tarkoituksena olisi ollut nimenomaisesti luopua kanteluoikeudesta. Tämä olisi myös ristiriidassa sen kanssa, mitä lain lähtökohdista säilöönottoa koskevien säännösten osalta on esitöissä lausuttu.

Ulkomaalaislain muutoksenhakua koskeva 8 luku, johon myös edellä mainitut valitusoikeuden rajoitukset sisältyvät, on laadittu niin, että 55 - 57 §:ssä on mainittu ne päätökset, joista voidaan valittaa. Päätökset on ryhmitelty sen mukaan, mikä viranomainen on tehnyt ulkomaalaista koskevan päätöksen. Valituksiin sovelletaan hallintolainkäyttölakia. Valitusmenettelystä ja menettelystä hallinto-oikeuksissa sekä hallintopäätösten ja hallinto-oikeuksien päätösten täytäntöönpanokelpoisuudesta on säännöksiä luvun 61 ja 62 §:ssä. Tähän nähden on perusteltua tulkita lukuun sisältyvää valitusoikeuden rajoitusta siten, että myös se koskee vain hallintoviranomaisten ja hallintolainkäyttöelinten tekemiä päätöksiä. Tätä tulkintaa tukee myös se, että yleisten tuomioistuinten ulkomaalaislakiin sisältyviä rangaistussäännöksiä soveltamalla antamat ratkaisut eivät voi olla 60 §:ssä säädetyn valituskiellon tarkoittamia päätöksiä.

Korkein oikeus toteaa, että edellä mainitulla tavalla tulkittuna ulkomaalaislain 60 § ei estä muutoksenhakua käräjäoikeuden säilössäpitämistä koskevaan ratkaisuun. Tämä merkitsee samalla, että kysymys muutoksenhausta on jätetty laissa avoimeksi.

Perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan oikeus hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeet turvataan lailla. Muutoksenhakuoikeus on siten yksi oikeudenmukaiselle oikeudenkäynnille asetettavista vaatimuksista. Tämä ei kuitenkaan merkitse, että muutoksenhakuoikeus olisi välttämätön kaikissa tapauksissa. Perustuslain 21 §:ää vastaavan hallitusmuodon (969/1995) 16 §:n esitöissä (HE 309/1993 vp s. 73) on kuitenkin todettu ongelmalliseksi sellaiset laissa tai asetuksissa säädetyt valituskiellot, joissa on kysymys yksilön oikeuksia tai velvollisuuksia koskevasta asiasta.

Säilöönotto merkitsee vakavaa puuttumista henkilökohtaiseen vapauteen ja rinnastuu asiallisesti pakkokeinolain nojalla tapahtuviin vapaudenrajoituksiin. Säilöönoton kestolle ei laissa ole säädetty enimmäisrajaa. Säilöönoton jatkuessa sen edellytyksiä on ulkomaalaislain 51 §:n mukaan käsiteltävä käräjäoikeudessa uudelleen kahden viikon välein. Huomioon ottaen sen, että käräjäoikeuden kokoonpano voi pysyä koko ajan samana, toistuvaa käsittelyä ei asianosaisen oikeusturvan kannalta voi rinnastaa mahdollisuuteen saattaa ratkaisun oikeellisuus ylemmän oikeusasteen harkittavaksi. Näistä syistä onkin perusteltua, että säilöön otetun tulee voida saattaa säilöönoton edellytykset ylemmän oikeuden tutkittaviksi.

Omaksuessaan edellä mainituilla perusteilla muutoksenhakumyönteisen tulkinnan Korkein oikeus samalla toteaa, että säilöönoton erityispiirteet asettavat säännönmukaisten muutoksenhakukeinojen tarkoituksenmukaisuuden kyseenalaiseksi. Kysymyksessähän ei ole varsinainen oikeudenkäynti, jossa annetaan lopullinen aineellinen ratkaisu, vaan eräänlainen turvaamistoimenpiteen tuomioistuinkontrolli. Edellä todettu nopean oikeussuojan tarve silloin, kun henkilön vapaudesta on kyse, on yleisiä tuomioistuimia koskevassa lainsäädännössämme ratkaistu siten, että muutoksenhakukeinona valituksen sijasta on kantelu, jolle ei ole säädetty määräaikaa. Kantelu on säädetty muutoksenhakukeinoksi paitsi pakkokeinolain mukaisissa vangitsemisasioissa myös asioissa, jotka koskevat ulkomaalaisen säilöönottamista rikoksentekijän luovuttamista varten.

Näillä perusteilla Korkein oikeus katsoo, että myös voimassaolevan ulkomaalaislain mukaisesta säilöönottoa koskevasta käräjäoikeuden päätöksestä saa kannella hovioikeuteen sillä perusteella, ettei säilöönotolle ole laissa tarkoitettuja edellytyksiä.

Mitä sitten tulee itse kanteluun niin Korkein oikeus toteaa ensin, että A on jo ennen hovioikeuden päätöksen antamista päästetty vapaaksi. Vaikka säilöönottoa koskevan ratkaisun lopputulokseen ei enää tämän vuoksi voidakaan vaikuttaa, Korkein oikeus katsoo niin kuin ratkaisussa KKO 1998:90 vangitsemisen osalta voitavan lausua siitä, onko säilöönoton jatkamiselle ollut lailliset edellytykset. Viivytyksen välttämiseksi Korkein oikeus ottaa asian välittömästi ratkaistavakseen.

Ulkomaalaislain 45 §:n 1 momentin mukaan milloin sen selvittäminen, voidaanko ulkomaalaisen maahantulo sallia, sitä erityisesti vaatii taikka milloin ulkomaalainen on päätetty käännyttää tai karkottaa maasta taikka häntä koskevaa sellaista päätöstä valmistellaan, voidaan hänet velvoittaa määräaikoina ilmoittautumaan poliisin luona, kunnes on selvitetty, voidaanko hänen maahantulonsa sallia, taikka kunnes hänet on käännytetty tai karkotettu maasta tai asia muutoin ratkaistu. Lain 46 §:n 1 momentin mukaan jos 45 §:n 1 momentissa tarkoitettujen olosuhteiden vallitessa ulkomaalaisen henkilökohtaiset ja muut olosuhteet huomioon ottaen on perusteltua aihetta olettaa, että hän piileskelee tai tekee rikoksia täällä, taikka jos ulkomaalaisen henkilöllisyys on selvittämättä, voidaan ulkomaalainen 45 §:ssä mainittujen valvontakeinojen käytön asemesta ottaa säilöön.

A on katsonut, ettei käräjäoikeuden tehdessä ratkaisunsa säilössä pitämisen edellytyksiä enää ollut, koska hänen henkilöllisyytensä oli varmennettu. Hänellä oli Saksassa voimassa oleva oleskelulupa ja hän oli sen perusteella laillisesti tullut Suomeen töihin eikä häntä tämän vuoksi voinut myöskään käännyttää.

Korkein oikeus toteaa, että A on pyrkinyt maahan tullessaan harhauttamaan viranomaisia ilmoittamalla väärät henkilötiedot ja hakemalla perusteettomasti turvapaikkaa, vaikka hänellä jo Saksassa oli oleskelulupa. A:n henkilöllisyyden selvittyä ja hänen peruutettuaan turvapaikkahakemuksensa hänen käännyttämisensä on käräjäoikeuden tehdessä ratkaisun ollut vireillä ulkomaalaisvirastossa, jonka toimivaltaan päätöksen tekeminen on kuulunut. Ulkomaalaislain 37 §:n mukaan myös sellainen ulkomaalainen, jolla on oleskeluoikeus Euroopan yhteisön jossain jäsenvaltiossa, voidaan määrätyin edellytyksin käännyttää. A:n esittämistä syistä käännyttämisasian vireilläoloa ei ole voitu pitää siten aiheettomana, ettei säilöönottoa olisi voitu jatkaa päätöksen valmistelemiseksi. Sen perusteella, millä tavoin A on menetellyt maahan tullessaan on myös ollut perusteltua aihetta olettaa, että hän tulisi piileskelemään. Näin ollen Korkein oikeus katsoo, että käräjäoikeuden ratkaistessa asian edellytykset A:n säilössä pitämiselle ovat olleet edelleen olemassa.

Tuomiolauselma

Kantelu ei anna aihetta arvioida säilössä pitämisen edellytyksiä toisin kuin käräjäoikeus on tehnyt.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Erkki-Juhani Taipale, Gustav Bygglin, Liisa Mansikkamäki, Pasi Aarnio ja Juha Häyhä. Esittelijä Reima Jussila.